DOSSIER: LE FONCIER AGRICOLE

PREAMBULE

La terre demeure le facteur de production de base de la production agricole. Les situations foncières des producteurs constituent une entrée primordiale à l’intensification des processus de production, à l’investissement privé, à la lutte contre la pauvreté, à la gestion durable des ressources naturelles et à l’aménagement du territoire.

Les structures agraires au Maroc sont caractérisées par une exiguïté et un morcellement excessif des propriétés agricoles, une indivision importante qui touche la majorité des exploitations, une pluralité des statuts fonciers, une insécurisation foncière, un marché foncier peu actif, des modes de faire-valoir indirect précaires et une déperdition accrue des terrains agricoles suite à l’extension de l’urbanisation.

En effet, 70% des exploitations ont des superficies inférieures à 5 ha et sont constituées en moyenne de 6,4 parcelles; plus de 45% d’entre elles sont en indivision et plus de 12 % de ces exploitations sont gérées par le biais de locations ou d’associations à caractère oral et de courte durée.

A ceci, s’ajoute une pluralité de statuts fonciers qui, pour la plupart, sont caractérisés par la précarité engendrée par une dissociation entre droit de propriété et droit de jouissance, comme c’est le cas au niveau des terres collectives et guich. Les statuts autres que la propriété privée, représentent environ 25% de la SAU totale et n’offrent pas les conditions requises pour garantir l’investissement.

Par ailleurs, au niveau de la propriété privée, la faible extension de la superficie immatriculée et la prévalence corrélative de titres de possession traditionnels imprécis, sont source d’obstacles à la sécurisation de la propriété foncière et limite, par conséquent, les possibilités d’accès aux crédits d’investissement auprès des organismes bancaires.

Toutes ces caractéristiques sont, de toute évidence, incompatibles avec les impératifs du développement agricole et forment un ensemble d’entraves à la promotion d’une agriculture moderne et compétitive.

Pour lever les contraintes liées au foncier et lui permettre de jouer pleinement son rôle dans le développement agricole et par là, dans le développement rural en général, il est devenu impératif de reconsidérer la politique foncière menée jusqu’à présent au Maroc et mettre en oeuvre des réformes qui apportent des solutions aux problèmes fonciers et créent les conditions favorisant l’intensification de la production agricole dans un environnement stable et sécurisant. C’est à cette préoccupation que le présent dossier, tente de répondre en faisant le point sur la situation actuelle, la problématique qu’elle pose, les mesures entreprises et les réformes en perspectives.

I- SITUATION DES STATUTS ET DES STRUCTURES FONCIERES

I-1- LES TERRES MELK (PROPRIETE PRIVEE)

Les terres dites Melk sont des terres appartenant en propriété privée, à titre individuel ou dans l’indivision, à des personnes physiques ou à des personnes morales (sociétés, coopératives). Elles sont transmissibles par voie d’héritage ou par voie de cession onéreuse ou gratuite.

Sur le plan foncier, le statut des terres melk est le statut le plus dominant et représente 76% de la SAU totale. Ce statut offre un certain nombre d’avantages à la mise en valeur agricole et à l’investissement à savoir:

•La stabilité du droit de propriété et la continuité dans la possession encouragent le propriétaire à investir et à procéder à des améliorations foncières;

•la mobilité de la terre par le bais du marché foncier

•la constitution de garantie pour accéder aux crédits auprès des organismes bancaires pour investir;

•la liberté d’action est plus recherchée par les agriculteurs. Le propriétaire dispose librement de sa propriété notamment pour la vendre, la louer ou l’hypothéquer.

Le melk constitue donc le régime juridique qui répond le mieux aux impératifs de développement, car il permet, par la garantie qu’il offre, de réaliser des investissements durables. Mais les terres melk au Maroc, souffrent encore de certaines contraintes:

•L’exiguïté des exploitations, en effet, 71 % des exploitations melk ont moins de 5 ha et occupent 26 % de la SAU totale melk.

•Le morcellement excessif des exploitations agricoles du fait des procédures successorales (plus de 6 parcelles par exploitation).

•L’importance de la propriété dans l’indivision qui concerne environ 45% des exploitations. L’indivision maintient une incertitude quant aux exploitations réelles qui se constituent sur la propriété indivise et une méconnaissance quant aux titulaires du pouvoir de décision sur ces terres. Elle pose des difficultés à l’identification des interlocuteurs dans leur relation avec les organismes de mise en valeur, notamment en ce qui concerne le paiement de la participation directe au coût de l’aménagement hydro-agricole prévue par le code des investissements agricoles et les redevances d’eau d’irrigation.

Le Code des investissements agricoles promulgué en 1969, a prévu un arsenal juridique visant l’atténuation du morcellement et l’amélioration des structures foncières notamment à travers les lois sur la limitation du morcellement et le remembrement rural.

a) la loi sur la limitation du morcellement

Pour atténuer les effets du morcellement et asseoir les conditions d’exploitation adéquates permettant une intensification des processus de production et une meilleure valorisation des investissements engagés par l’Etat pour l’aménagement et l’équipement des périmètres d’irrigation, le dahir n° 1.69.29 du 25 juillet 1969 promulgué dans le cadre du code des investissements agricoles, relatif à la limitation du morcellement des propriétés agricoles situées à l’intérieur des périmètres d’irrigation, a institué l’interdiction de toute opération foncière ayant pour effet d’engendrer des exploitations de superficie inférieure à un seuil minimum fixé à 5 ha.

Les dispositions de ce dahir, ont été étendues par la suite aux propriétés agricoles situées à l’intérieur des Périmètres de Mise en Valeur en Bour (PMVB), délimités conformément à la loi n° 33-94, promulguée en 1995, et à l’intérieur desquels l’Etat engage des investissements en vue de mettre en place les conditions optimales pour le développement intégré d’une agriculture pluviale moderne et performante. Le dit dahir de 1969 a donc été abrogé et remplacé par la loi n° 34- 94 relative à la limitation du morcellement des propriétés agricoles situées à l’intérieur des périmètres d’irrigation et des périmètres de mise en valeur en bour, promulguée par le dahir n° 1-95-152 du 13 Rabii I 1416 (11 août 1995). Cette loi institue l’interdiction de toute opération foncière ayant pour effet d’engendrer des parcelles de superficie inférieure à un seuil minimum fixé à 5 ha, pour les périmètres d’irrigation, et selon les potentialités agricoles de chaque zone dans les PMVB (articles 2 et 4).

Lorsqu’il s’agit de propriétés en indivision dont le partage est contraire à ces dispositions, la loi institue des modes d’exploitation alternatifs au partage physique, à savoir, soit de façon collective, soit à tour de rôle par les indivisaires, soit par voie de gérance ou de location. La loi prévoit également que pour les indivisaires qui veulent acquérir les parts indivises des autres co-indivisaires; ils peuvent obtenir auprès des organismes de crédit agricole des prêts à taux d’intérêt fixé à 6%, le surplus étant à la charge de l’Etat.

Cependant, les dispositions prévues par la loi rencontrent des difficultés dans la mesure où elles sont en contradiction avec les réalités économiques, sociales, culturelles du pays marquées par des pratiques séculaires profondément ancrées dans le vécu de la paysannerie marocaine. La limitation du morcellement est appliquée uniquement au niveau de la Conservation Foncière où toute transaction dont l’acte entraîne un morcellement inférieur au seuil minimum d’exploitation fixé par la loi, ne peut être inscrite sur les livres fonciers, alors que sur le terrain les cohéritiers, généralement, procèdent au partage sans le déclarer officiellement.

Les principales raisons qui sont à l’origine de la difficulté d’application de ce texte sont les suivantes:

•Les statistiques sur les structures foncières révèlent que la quasi-totalité des exploitations agricoles ont une superficie largement inférieure aux superficies minimales d’exploitation (SME), calculées sur les bases fixées par les deux lois 33-94, et 34-94, qui sont de 5 ha en irrigué et varient entre 6 et 30 ha en bour.

Pour qu’une propriété puisse être morcelée en vue d’une vente, d’une donation, d’un partage ou d’une location, elle doit avoir une superficie d’au moins deux fois la SME, ce qui est extrêmement rare. Cette impossibilité de morcellement se traduit alors par le maintien de l’indivision qui est l’une des principales contraintes à la mise en valeur agricole et la cause du gel du marché foncier.

•Le texte s’applique à tous les statuts fonciers. Ainsi, par exemple, les partages en jouissance de terres collectives seront interdits, et les collectivistes obligés d’exploiter l’immeuble collectif selon l’un des modes de gestion prévus par la loi.

•L’Administration n’est pas en mesure d’effectuer des contrôles sur le terrain, faute de moyens, ou de poursuivre les contrevenants en justice, faute de preuves.

•Le crédit foncier institué pour encourager les co-indivisaires à sortir de l’indivision n’a qu’un impact limité. En effet, les garanties réelles exigées par les organismes de crédit (hypothèque de premier rang) et le nombre réduit des propriétés immatriculées rendent inaccessible ce crédit à la majorité des indivisaires.

b) Le remembrement rural

Pour faire face à l’état de parcellisation excessive des propriétés agricoles (en moyenne 6 parcelles par propriété), et les rendre compatibles avec les nécessités techniques de l’aménagement hydro-agricole et de développement intégré, le remembrement rural a été introduit et réglementé par le dahir n° 1-62-105 du 27 moharram 1382 (30 juin 1962) qui a été complété et modifié par le dahir 1-69-32 du 10 joumada I 1389 (25 juillet 1969) du code des investissements agricoles.

Le remembrement, tel que défini par la législation marocaine en vigueur, a pour objectif l’amélioration des conditions d’exploitation des terres agricoles par:

•le regroupement et la redistribution des parcelles agricoles éparpillées ou de forme irrégulière, de manière à constituer des exploitations d’un seul tenant et de bonne configuration qui favoriseraient l’utilisation adéquate des facteurs de production et stimuleraient l’investissement;

•le désenclavement des exploitations agricoles par la réalisation de réseaux de voies d’accès;

•l’aménagement des terres à travers des actions d’épierrage, de défrichement, de drainage et de conservation des sols;

•l’apurement de la situation juridique des propriétés, par l’immatriculation foncière généralisée, gratuite et obligatoire.

Les premiers programmes de remembrement ont été engagés dans les zones irriguées compte tenu de l’importance des investissements consentis par l’Etat dans ces zones. Ces programmes ont eu pour objectif de réunir les conditions favorables à l’intensification de la production agricole et à sa modernisation.

A partir de la fin des années 70, il s’est avéré que le secteur irrigué à lui seul ne peut relever tous les défis du développement agricole souhaité par les pouvoirs publics. Des opérations de remembrement ont été lancées, en dehors des zones destinées à l’irrigation, dans des régions agricoles dites favorables exploitées en agriculture pluviale (remembrement en bour).

En termes de bilan total, le programme de remembrement rural réalisé à ce jour a atteint une superficie totale de 889.484 ha, soit à peine 10% de la Superficie Agricole Utile, dont 603.000 ha en zones irriguées et 286.484 ha en zones bour.

La réalisation des projets de remembrement s’est heurtée à certaines contraintes liées à la sensibilisation et à la consultation des agriculteurs, à la maîtrise des procédures administratives de remembrement, à la coordination des travaux, ou àla lenteur des procédures juridiques. Toutes ces difficultés ont conduit à l’allongement des délais de réalisation des projets de remembrement, qui affecte négativement leur acceptation par les agriculteurs notamment dans les zones bour.

I-2- LES TERRES COLLECTIVES

La forme de propriété collective n’est pas issue du droit musulman. Elle a été générée par la coutume comme corollaire de la structure tribale de l’Afrique du Nord. Les terres collectives sont des terres appartenant collectivement à un groupe d’habitants ayant une même origine et descendant d’une même ethnie et dont ils ont la jouissance à titre collectif, selon les modes traditionnels d’exploitation et d’usage.

Les terres agricoles sous statut collectif représentent un potentiel important, aussi bien en termes de superficie 12 millions d’hectares dont 1.535.000 ha de superficie agricole utile, soit 17,7 % de la SAU totale, qu’en termes de production agricole.

Les terres collectives sont régies par une série de textes législatifs et réglementaires dont les plus anciens datent de la période du protectorat. Les principaux textes sont:

• Le dahir du 27 avril 1919 organisant la tutelle administrative des collectivités «indigènes» et réglementant la gestion et l’aliénation des biens collectifs. Ce dahir tel qu’il a été modifié et complété, constitue la charte principale des terres collectives situées en dehors des périmètres d’irrigation.

Selon ce dahir les terres collectives sont la propriété des groupements ethniques, sont placées sous la tutelle du Ministère de l’Intérieur et sont inaliénables, insaisissables et imprescriptibles. Leur gestion (partage, location) est confiée aux groupements ethniques sous la surveillance du tuteur et le contrôle du conseil de tutelle.

• Le dahir du 18 février 1924 portant règlement spécial pour la délimitation des terres collectives. Ce dahir institue une procédure administrative spéciale de délimitation des terres collectives, qui (après publication du décret de délimitation, publicité et recueil des oppositions) fixe de manière définitive la consistance et le caractère collectif de l’immeuble concerné.

• Le dahir n° 1-69-3O du 25 juillet 1969 relatif aux terres collectives situées dans les périmètres d’irrigation. Ce dahir a modifié radicalement le statut juridique des terres collectives situées à l’intérieur des périmètres d’irrigation, dans le but de stabiliser les ayants droit et permettre ainsi une intensification de la mise en valeur afin de rentabiliser les investissements consentis par l’Etat dans ces périmètres. Aux termes dudit dahir:

-Les terres collectives situées dans les périmètres d’irrigation sont considérées comme appartenant dans l’indivision aux personnes qui avaient la qualité d’ayant droit à la date de publication du Dahir;

-Les listes des ayants droit doivent être établies par les «nouabs» (mandataires) des «Jmaâs» (groupements) et homologuées par arrêté du Ministre de l’Intérieur publié au Bulletin Officiel;

-Un mode particulier de dévolution successorale est institué afin de ne pas augmenter le nombre des indivisaires. Ainsi, au décès d’un indivisaire, sa part est dévolue à un seul de ses héritiers, à charge pour ce dernier, de payer aux autres cohéritiers la valeur de leurs droits;

-La cession des quotes-parts est permise entre les co-indivisaires seulement;

-Le lotissement des terres collectives peut être effectué lorsqu’il aboutit à la création d’exploitations agricoles d’une superficie d’au moins 5 ha.

Les caractéristiques de leur statut juridique constituent une contrainte majeure à la mise en valeur agricole des terres collectives. Le fait que les ayants droit ne disposent que d’un droit de jouissance sur ces terres, ne leur permet pas d’engager des investissements à moyen et long terme.

En outre, le principe de l’inaliénabilité imposé par le dahir du 27 avril 1919 organisant la tutelle administrative des collectivités «indigènes» et réglementant la gestion et l’aliénation des biens collectifs, constitue une entrave à leur insertion dans le marché foncier et à la réalisation d’investissements sur ces terres. Les terres collectives étant insaisissables et les ayants droit ne possédant souvent qu’un revenu très faible, la plupart d’entre eux ne sont donc pas éligibles au crédit.

A ces problèmes d’ordre juridique s’ajoutent les conflits inter tribaux et individuels, les mainmises intervenant sur les terres non délimitées, les occupations illégales et la spéculation foncière. Cette situation a fini par entraîner une déperdition progressive du patrimoine foncier collectif.

Dans les périmètres d’irrigation, à l’intérieur desquels l’Etat a entrepris d’importants investissements dont la rentabilisation exigeait la mise en place des conditions nécessaires à une mise en valeur optimale des terres, le principe de la melkisation (accès à la propriété des ayants droits) de ces terres a été instauré par le dahir, sus cité, n° 1-69-30 du 25 juillet 1969 relatif aux terres collectives situées dans les périmètres d’irrigation, sur une superficie globale de l’ordre de 229.000 ha.

Cependant, le processus de melkisation est très long pour des raisons liées aux délais d’établissement des listes des ayants droits, aux litiges sur l’assiette foncière entre les collectivités ethniques et au coût élevé de l’immatriculation des immeubles collectifs.

I-3 LES TERRES GUICH

Les terres guich sont des terres appartenant à l’Etat ayant été attribuées en jouissance, par les Sultans du Maroc, à certaines tribus en récompense du service militaire rendu par ces tribus. Actuellement ces terres occupent une superficie de l’ordre de 240 000 ha, soit 2,75% de la SAU totale.

Le régime des terres guich est caractérisé par un démembrement du droit de propriété entre l’Etat titulaire du droit éminent de propriété et les collectivités guich, titulaires à titre collectif de l’usufruit ou “ Menfaa “ résultant d’une concession du souverain.

Il y a lieu de préciser qu’il existe deux types de guich: concédé et non concédé:

• Le guich concédé, où le droit éminent de l’Etat a été concédé aux collectivités occupantes;

• Le guich non concédé qui conserve encore le caractère guich dans lequel le droit éminent appartient toujours à l’Etat et l’usufruit appartient à la collectivité. Concernant l’aspect juridique, les terres guich n’ont pas de base juridique clairement et totalement définie dans un seul texte organique.

Les contraintes inhérentes aux terres guich sont similaires à celle rencontrées sur les terres collectives ce qui limite la possibilité des ayants droits pour procéder à des efforts d’intensification de la production et d’investissements productifs sur le long terme.

Le «guich concédé» où le droit éminent de l’Etat a été concédé aux collectivités occupantes, pourrait bénéficier d’une solution visant l’accès à la propriété des ayants droits.

I-4 LES TERRES RELEVANT DU DOMAINE PRIVE DE L’ETAT (DPE)

L’Etat disposait dans son patrimoine foncier agricole d’une superficie totale de 1.215.000 ha constituée des terres Makhzen, des terres guich non concédé, des terres agricoles de la récupération des lots de colonisation et du transfert à l’Etat des terres anciennement détenues par des personnes physiques étrangères et par des personnes morales.

Cette superficie avait connu l’évolution suivante:

•Retraits du Domaine Privé de l’Etat de 500.678 ha sous forme de terres restituées, superficies distribuées dans le cadre de la réforme agraire et terrains accordés par la Circulaire Interministérielle 4/180 dans le cadre de l’examen des contentieux;

•Affectation aux services publics d’une superficie de 111.689 ha;

•Occupations diverses portant sur 375.900 ha;

•La superficie restante est de 226.727 ha, répartie entre:

-Terres gérées par les sociétés d’Etat: 133.135 ha

• SOGETA : 67.451 ha

• SODEA : 56.525 ha

• SNDE : 9.159 ha

-Terres gérées par la Direction des Domaines: 93.592 ha

La gestion indirecte de certaines propriétés par le biais de locations de courtes durées est incompatible avec la mise en oeuvre de projets d’investissement sur le long terme. De plus certains immeubles domaniaux souffrent d’occupations illégales sans droit ni titre.

La circulaire du Premier Ministre n° 4/180 du 15 mai 1975 a constitué le premier cadre juridique ayant permis à l’Etat de céder ou louer à longue durée certains terrains, à des organismes publics, semi-publics, ou privés pour la réalisation, soit de projets d’investissement d’intérêt général, soit d’opérations importantes à caractère économique et social. La dite circulaire a institué une commission interministérielle chargée de formuler son avis sur les demandes de terres qui lui sont présentées et de soumettre cet avis au Premier Ministre pour décision. Dans ce cadre, les demandes ayant reçu un avis favorable ont concerné une superficie de 15.847 ha.

Par ailleurs deux expériences ont été tentées en matière de location de terres domaniales aux jeunes promoteurs diplômés. La première a été effectuée en 1991 et 1992 et a porté sur une superficie de 2353 ha loués à 42 bénéficiaires. La seconde a été réalisée en 2001, sur une superficie de 2561 ha ayant bénéficié à 73 jeunes promoteurs.

En vertu du décret n°2-04-683 du 29 décembre 2004 abrogeant et remplaçant la circulaire n° 4/180 sus citée, l’examen des demandes portant sur la cession ou la location de terrains du domaine privé de l’Etat pour la réalisation de projets non agricoles relève de la compétence des commissions régionales instituées par ledit décret, sous la présidence des Wali des régions. Les commissions régionales sont composées des représentants des principales administrations régionales concernées. Le secrétariat de la commission est assuré par le Centre Régional d’Investissement (C.R.I).

Encadré: REGLEMENT DES CONTENTIEUX NES DE L’APPLICATION DES DAHIRS SUR LE TRANSFERT DE L’ETAT DE CERTAINES PROPRIETES AGRICOLES.

En application des dispositions des dahirs n° 1.63.289 du 26/9/1963 fixant les conditions de la reprise par l’Etat des lots de colonisation et n° 1.73.213 du 2/3/1973, les propriétés agricoles ou à vocation agricole, situées en totalité ou en partie à l’extérieur des périmètres urbains et appartenant à des personnes physiques étrangères ou à des personnes morales ont été récupérées par l’Etat.

La désignation de ces immeubles ainsi que la date de leur prise de possession sont fixées par arrêtés interministériels. La récupération de ces immeubles a généré un contentieux important de la part de personnes marocaines bénéficiant d’acte d’acquisition des immeubles objets du transfert antérieurement à la date de publication des dahirs précités.

Le contentieux né de la reprise par l’Etat de lots de colonisation a été réglé par le décret Royal du 1/03/1968 qui a écarté du champ d’application du dahir 1.63.289 les lots de colonisation déjà inscrits au nom des marocains sur les livres fonciers. Ledit décret a également autorisé l’inscription sur les livres fonciers d’acte d’acquisition de ces propriétés par des nationaux antérieurement au 1er/10/1963 même en absence de l’autorisation administrative prévue par le dahir 1.59.287 du 17/11/1959.

Pour le contentieux relatif aux lots de colonisation et par lettre du Premier Ministre datée du 10/11/2004, il a été décidé de le traiter conformément aux dispositions du décret Royal portant loi sus cité.

Le transfert à l’Etat des propriétés en vertu du dahir du 2 mars 1973 a suscité également un nombre très important de réclamations ayant donné lieu à la création de la commission interministérielle du contentieux. Cette commission a été chargée de l’examen des réclamations conformément à des procédures, des critères et des modalités arrêtés par des lettres circulaires du Premier Ministre.

Les travaux de la commission ont permis d’examiner 9737 réclamations dont 6999 réclamations ont bénéficié d’un avis favorable pour une superficie de 126.376 ha; 926 avis défavorables (24.229 ha); 1812 réclamations considérées non contentieuses, pour une superficie de 45.901 ha et le reste des réclamations (757 pour 13.815 ha), sont en cours d’examen.

I-5- LE SECTEUR DE LA REFORME AGRAIRE

Les superficies des terres distribuées, dans le cadre de la réforme agraire, s’élèvent à 303.573 ha. Ces superficies ont été loties et attribuées à 20.805 agriculteurs organisés en 671 Coopératives regroupées en 11 Unions. Les premières distributions de terres ont eu lieu en 1966, toutefois l’essentiel des distributions a eu lieu à partir de 1972.

Le secteur de la réforme agraire est régi, depuis 1972, par un ensemble de textes législatifs et réglementaires qui ont abrogé et remplacé ceux promulgués en 1966. Les principaux textes sont les suivants:

•Le dahir n° 1-72-277 du 29 décembre 1972 relatif à l’attribution à des agriculteurs de terres agricoles ou à vocation agricole faisant partie du domaine privé de l’Etat tel qu’il a été modifié et complété;

•Le dahir n° 1-72-278 du 29 décembre 1972, relatif aux coopératives agricoles d’attributaires de lots domaniaux et/ou d’attributaires de lots constitués sur d’anciens immeubles collectifs;

•Le dahir portant loi n°1-72-454 du 17 décembre 1976 étendant aux lots agricoles ou à vocation agricole attribués avant le 20 Rebia I 1386 (9 juillet 1966), la législation et la réglementation sur la réforme agraire.

•Le décret n° 2-72-555 du 30 décembre 1972 portant approbation des statuts-type des coopératives agricoles d’attributaires de lots domaniaux et/ou d’attributaires de lots constitués sur d’anciens immeubles collectifs;

• L’arrêté interministériel n° 214-66 du 5 juillet 1966, tel qu’il a été modifié et complété en 1971 et 1982, relatif à l’expertise des lots, des complexes coopératifs et des biens d’exploitation apportés aux lots par les attributaires;

Ces textes constituent le cadre légal et réglementaire qui arrête le régime d’attribution des lots, la forme d’organisation des attributaires et les procédures de régularisation.

En outre, la circulaire du Premier ministre du 26 janvier 1971 précise les responsabilités des départements concernés dans la réalisation des lotissements et en établit un planning d’exécution.

Le système de la réforme agraire est basé sur un certain nombre de principes qui peuvent être résumés dans ce qui suit:

•Les lots doivent procurer un revenu net, fixé pour l’année 1966 à 4000 DH par an au terme de la mise en valeur. Ce revenu est actualisé à l’occasion de chaque programme de distribution. La taille des lots distribués est supposée viable.

•Les lots sont attribués à titre de vente sous condition résolutoire d’accomplissement par les bénéficiaires d’obligations de mise en valeur et d’exploitation des lots (exploitation personnelle en dehors de toute location ou association, résidence, adhésion à une coopérative, remboursement des emprunts à leur échéance, respect des normes de mise en valeur,...). L’établissement obligatoire par l’Etat des titres de propriété fait que les bénéficiaires de ces distributions reçoivent des lots immatriculés gratuitement en leur nom,

•Le paiement du prix des lots est échelonné sur 20 ans avec remboursement par annuités, au taux d’intérêt de 4% l’an;

•Les lots sont impartageables, insaisissables et incessibles sauf au profit de l’Etat;

•Après le décès de l’attributaire, le lot est dévolu à un seul héritier en vue de préserver les terres distribuées contre le morcellement;

•Sur le plan de la forme d’organisation, l’attributaire est subordonné à l’obligation d’adhérer à une coopérative afin de faciliter la constitution des moyens et facteurs de production nécessaires à la mise en valeur des lots et la commercialisation de la production;

•Une commission provinciale de contrôle du respect des obligations mises à la charge des attributaires est instituée et propose, en cas de défaillance, des sanctions qui peuvent aller jusqu’à la déchéance du droit de propriété;

•Un agent est mis par l’administration à la disposition des coopératives pour l’encadrement technique des attributaires et l’assistance provisoire des conseils d’administration en matière de gestion des coopératives;

•Un commissaire du gouvernement est nommé par le département de l’Agriculture auprès des coopératives et unions de coopératives;

•Elles sont soumises au contrôle des deux départements de l’Agriculture et des Finances.

La situation des régularisations juridiques et de l’attribution des titres fonciers aux bénéficiaires se présente comme suit:

•Sur le plan de la régularisation juridique des attributions, 19.591 contrats de vente avec les attributaires sont signés, soit un taux de réalisation de 90%. Pour les 1214 actes de vente restants,
684 actes de vente sont en cours d’établissement et 530 actes sont en instance de régularisation des remplaçants à la suite de décès, de désistement et de déchéance.

•Au niveau de l’immatriculation, les titres fonciers sont établis pour 16.246 lots attribués, soit 78% de la totalité et l’inscription au nom des bénéficiaires de 13.417 lots, soit un taux de 64%. Pour les 4.559 lots restants, les procédures sont soit au stade de l’inscription au nom des bénéficiaires soit en phase de constitution ou d’approbation des dossiers techniques.

Le secteur de la réforme agraire reste confronté à certaines difficultés qui en limitent l’essor. Il s’agit en particulier des contraintes liées aux restrictions grevant le droit de propriété des lots, à la multiplicité des obligations mises à la charge des attributaires, au retard de la régularisation de la situation juridique du secteur, à l’endettement des coopératives vis-à-vis du Crédit Agricole et à l’intervention dans ce secteur de plusieurs services et départements ministériels avec les difficultés de coordination qui en découlent par manque d’harmonisation de la vision.

Pour lever ces entraves, il a été proposé de réviser la législation régissant le secteur de la réforme agraire dans le sens de sa libéralisation et de la simplification des procédures, en vue d’accélérer la régularisation de la situation juridique des attributaires, de supprimer les restrictions grevant le droit de propriété et de lever certaines obligations pouvant constituer une entrave à l’intensification et à l’investissement.

Encadré: Avant le 9 juillet 1966, l’Etat avait procédé à la distribution de terres agricoles relevant du domaine privé de l’Etat à des agriculteurs, soit en vertu d’une réglementation spécifique pour chaque lotissement créé, soit en l’absence de texte juridique régissant le régime d’attribution. Selon l’enquête menée en 1998 par les services du Ministère de l’Agriculture, du Développement Rural et des Pêches Maritimes, la superficie totale concernée s’élève à 19.300 ha dont 7.300 ha irrigués. Le nombre de lots créés est de 2017, avec un nombre moyen d’exploitants de 4 personnes par lot, pour une superficie moyenne de 10 ha par lot. L’immatriculation des lots attribués est très limitée, seuls 119 lots ont fait l’objet d’immatriculation au nom de leurs bénéficiaires. En matière de gestion, les lots attribués sont dans leur grande majorité exploités directement par les attributaires initiaux.

Cependant, plusieurs lots ont fait l’objet de cession ou donation. Leur situation se présente comme suit

• Lots légués à un seul héritier après décès de l’attributaire: 137 soit 6,7%
• Lots légués à plusieurs héritiers: 815 soit 40,4 %

• Lots occupés de fait par des particuliers ou organisme: 72

• Lots vacants: 62 dont 41 récupérés par l’Etat Après la mise en place du régime de la réforme agraire, par les dahirs et décrets, cités ci avant, les pouvoirs publics ont pensé à l’intégration de ces distributions dans le cadre général de ce régime.

C’est ainsi que le dahir portant loi n° 1-72-454 du 17 décembre 1976 a été promulgué. Mais, dans la pratique, il s’est avéré très difficile d’appliquer la législation sur la réforme agraire à ces distributions pour plusieurs raisons dont:

• Le comportement des attributaires qui se considèrent comme propriétaires à part entière;

• Le refus des attributaires de s’intégrer dans tout système instituant des obligations et des interdictions jugées très contraignantes.

• Les transactions immobilières et partages successoraux de fait intervenus entre les héritiers des attributaires initiaux rendant impossible l’application des dispositions de la réforme agraire en matière de réattribution de ces lots à un seul héritier;

• L’hétérogénéité de la taille des lots d’un lotissement à un autre et au sein du même lotissement, variant de 3 ha à 22 ha, ne répondant pas, ainsi, aux normes de la réforme agraire en matière de viabilité des lots.

• Les conflits judiciaires entre les attributaires et les tiers à propos du droit d’exploitation des lots.

I-6 LES TERRES HABOUS

Le habous est une institution de droit musulman qui se présente sous la forme d’un bien soustrait du commerce par le constituant pour servir une oeuvre religieuse. Il existe plusieurs types de habous:

•Les habous publics qui occupent 58843 ha, soit 0,67% de la S.A.U totale placés sous tutelle du ministère des Habous et des Affaires Islamiques dont 12% sont gérés directement par ledit ministère et les 88% restants gérés par le biais de location aux enchères publiques à des particuliers.

•Les habous de famille qui sont gérés directement par les descendants des familles du constituant, mais sous le contrôle du ministère des Habous et des Affaires Islamiques. A l’extinction de ces derniers les habous de famille deviennent habous publics.

•Les habous de Zaouïa qui sont gérés par les dirigeants de ces sanctuaires et demeurent soumis au contrôle du Ministère des Habous et des Affaires Islamiques.

Les principaux textes juridiques régissant les terres habous, sont:

•Le dahir du 21 juillet 1913 réglementant la mise en valeur des habous publics;

•Le dahir du 13 août 1913 relatif à la suppression des concessions des immeubles habous;

•Le dahir du 27 février 1914 portant réglementation des droits de «Gza, Istidjar, Guesa, Clé, Zina»;

•Le dahir du 4 juillet 1916 autorisant la location des terres agricoles habous pour une durée de deux années aux enchères publiques;

•Le dahir du 22 mai 1917 réglementant la location des immeubles habous pour une durée de trois, six ou neuf ans;

•Le dahir n° 1-69-28 du 25 juillet 1969 relatif au transfert à l’Etat de la propriété de terres agricoles ou à vocation agricole constituées en habous publics, non appliqué en raison de la faible superficie de ces terres dans les périmètres d’irrigation.

• Le dahir portant loi n° 1-77-83 du 8 octobre 1977 relatif aux habous de famille qui a été promulgué pour régulariser la situation de ces terres. Il prévoit dans son article 5 que pour les immeubles habous qui dépassent 10 ha, le 1/3 de leur superficie est versé au habous public et le reste est remis aux héritiers du constituant. Par contre, pour les immeubles habous d’une superficie inférieure à 10 ha, la totalité de la superficie est remise aux héritiers du constituant. La régularisation de cette catégorie de habous est actuellement en cours par une commission interministérielle qui siège au Ministère des Habous et des Affaires Islamiques.

Les terres habous, souffrent d’une gestion par le biais de location de courte durée qui ne favorise pas l’investissement et de leur morcellement excessif.

II- PRINCIPALES CONTRAINTES LIÉES AU FONCIER AGRICOLE

II-1- Dominance des exploitations familiales

Les petites exploitations, qualifiées d’exploitations familiales, sont généralement celles qui ont moins de 5ha en agriculture pluviale et moins d’un ha en irrigué. Selon le Recensement Général de l’Agriculture de 1996, ces exploitations sont au nombre de 999.702 soit 70% du nombre total des exploitations et couvrent une superficie de 2.086.177ha soit 24% de la SAU.

Bien que les seuils de viabilité varient en fonction des caractéristiques agro écologiques de chaque zone, compte tenu de la prédominance du bour dit défavorable (zones semi-arides) dans la SAU du pays, une exploitation de moins de 10 ha dans ces zones ne peut généralement satisfaire que les besoins de subsistance de la famille et ne peut pas générer un surplus suffisant pour entreprendre des investissements de modernisation des processus de production.

Le seuil minimum conventionnel de superficie susceptible de procurer un revenu annuel équivalent au salaire de deux ouvriers agricoles payés au SMAG, n’est atteint que par une fraction réduite des exploitations dites familiales. Le pourcentage des exploitations dont la superficie est inférieure au seuil minimum, se situe entre 58% et 99,5% selon les régions.

Encadré: EVOLUTION DE LA SITUATION FONCIÈRE ENTRE LES DEUX RECENSEMENTS DE 1974 ET 1996.

La stratification simplifiée des exploitations agricoles telles qu’elle est ressortie du recensement général de l’agriculture effectué en 1996 se présente comme suit (voir fichier Pdf).

Au niveau de l’évolution de la répartition des terres de culture entre les exploitations agricoles entre les deux recensements 1974-1996, seule la répartition des terres des exploitations qui est connue. De ce fait, on ne connaît que très peu la situation de la propriété et en particulier la situation des indivisaires qui ont des droits indivis sur les terres des exploitations agricoles.

La répartition donnée par le Recensement Général Agricole de 1996 n’est donc qu’un indicateur.

Entre ces deux recensements, les structures foncières ont connu une évolution dans le sens de l’augmentation de la SAU totale, de la diminution du nombre d’exploitations, de la réduction des exploitants sans terre et de l’augmentation de la superficie moyenne des exploitations. En effet:

• La SAU a augmenté de 21% passant de 7,2 millions ha à 8,7 millions ha, le nombre total des exploitations agricoles a diminué de 22% passant de 1.927.200 à 1.496.300. Cette diminution est due essentiellement à la forte réduction du nombre des exploitations sans terre qui est passé de 450.200 en 1974 à 64.716 en 1996. Ce recul témoigne essentiellement de la disparition des éleveurs nomades ou semi-nomades qui se déclaraient exploitants mais sans détenir de SAU individuelle (bien que, le plus souvent, ces éleveurs avaient aussi une activité agricole qu’ils exerçaient localement dans le parcours collectif lorsque les pluies étaient favorables pour une céréaliculture extensive).

• La SAU moyenne par exploitation s’est améliorée, elle est passée de 4.9 ha à 6.1 ha, soit une augmentation de 23,5%. La SAU moyenne par parcelle est passée de 0,80 ha à 0,92 ha, soit une augmentation de 15%.

En termes de totaux, le nombre des exploitants (avec ou sans SAU) est passé de 1.927.300 en 1974 à 1.496.300 exploitants en 1996, soit une différence de 430.000 unités. Cette différence indique de façon nette un abandon de l’activité agricole par un nombre d’exploitants équivalent à quelque 23% du nombre total des exploitations en 1974. La comparaison des statistiques de1974 et 1996 ne permet cependant pas de savoir quelle proportion des exploitants sans SAU en 1974 s’est sédentarisée en devenant exploitant avec SAU (leurs terres étant prises sur la terre collective), et quelle proportion des petits exploitants avec SAU a abandonné le statut d’exploitant. Ce qui est par contre statistiquement mis en évidence, c’est que le solde de ces deux tendances fait apparaître un nombre d’exploitants avec SAU en 1996 à peine inférieur à celui de 1974.

Par catégorie d’exploitation, l’évolution du nombre d’exploitants avec SAU a été la suivante (les données de 1974 n’ont pas permis une désagrégation plus fine).

• La catégorie des tout petits exploitants (moins de trois ha) diminue légèrement en nombre (0,87 millions en 1974 contre 0,76 millions en 1996) mais augmente légèrement en superficie du fait d’un certain accès au défrichement du collectif (947.000 ha en 1974 contre 1.075.000 ha en 1996).

• La catégorie des exploitations petites et moyennes (3 à 50 ha) est celle qui change le plus, elle augmente légèrement en nombre (0,59 millions en 1974 contre 0,76 millions en 1996) et beaucoup en superficie (5.070.000 ha en 1974 contre 6.311.000 ha en 1996). C’est cette catégorie qui a le plus gagné dans les défrichements et l’appropriation de collectif de parcours.

• Les exploitants de plus de 50 ha ne changent pas beaucoup en nombre (10.200 en 1974 contre 11.000 en 1996) mais augmentent leur superficie (1.211.000 ha en 1974 contre 1.344.600 ha en 1996). Cette catégorie (0,7% du nombre des exploitations) détenait, en 1996, 15,0% de la SAU et 18,6% de la superficie irriguée.

Globalement il se dégage que la structure des exploitations avec SAU a connu une certaine stabilité et que le principal changement est dû au défrichement de nouvelles terres sans conduire à une augmentation du nombre des exploitations.

Par rapport au statut foncier, les exploitations supérieures à 20 ha, représentant globalement les grandes et les moyennes exploitations (59.000 exploitations et 3,9% du total des exploitants) détiennent 42% de la superficie de la SAU en collectif et guich. Si l’on ne considère que les exploitations de plus de 50 ha, celles ci détiennent, à elles seules, 15,4% de la SAU en collectif et guich.

Ces derniers constats montrent qu’une grande partie des exploitations qui peuvent faire l’objet d’actions de modernisation, en raison de leur taille économiquement et techniquement rentable, sont insécurisées du fait de leurs statuts fonciers collectifs et guich. Ces problèmes sont encore plus accentués lorsque l’on fait l’analyse régionale.

Par ailleurs, le taux de parcellisation reste encore très fort, bien que sa progression ait été contenue, dans la mesure où l’indice: «SAU moyenne par parcelle» n’a augmenté que de 15%, en passant de 0,8ha à 0,92 ha entre les deux recensements. Cette extension semble être produite sur des terres fragiles et de faible rendement avec des conséquences néfastes sur la conservation de leur fertilité.

Même si l’évolution des deux dernières décennies est restée marquée par une relative stabilisation du morcellement et de la parcellisation, par le ralentissement du processus d’approfondissement des inégalités foncières et par la consolidation des exploitations moyennes, la micro exploitation et la dispersion parcellaire demeurent prépondérantes et constituent des obstacles à une mise en valeur intensive, ne permettant pas au secteur agricole de s’adapter aux nécessités d’une agriculture moderne.

La petite exploitation est handicapée structurellement sur le plan économique par:

a) la faiblesse des ressources financières internes

La taille des exploitations ainsi que l’importance de leurs moyens de production déterminent le niveau du revenu qu’elles dégagent. Des enquêtes menées dans huit régions, englobant le bour favorable et défavorable, ainsi que l’irrigué, il-ressort, d’une manière générale, que les revenus augmentent avec la taille des exploitations. L’écart de revenu entre les exploitations inférieures à 5ha et celles qui sont supérieures à 50 ha, est en moyenne de 1 à 6 dans les zones favorables, et de 1 à 3 dans les zones défavorables.

Pour les exploitations situées dans les périmètres d’irrigation, la disparité des revenus en fonction de la taille des exploitations est encore plus nette.

L’écart entre les revenus des plus petites exploitations et des plus grandes varie, selon les zones irriguées, de 1 à 9 et parfois de 1 à 22. La situation économique des exploitations s’est sensiblement aggravée. En effet, il y a eu peu de morcellement juridique mais une surcharge progressive des situations d’indivision. Le nombre des personnes vivant à la charge des exploitations agricoles a considérablement augmenté et doit peser lourdement sur le financement des campagnes agricoles.

b) Le recours très limité aux crédits d’investissement

L’insuffisance des revenus dégagés par les petites exploitations nécessite un recours au crédit pour financer les investissements nécessaires à l’amélioration des processus de production. Cependant, les conditions souvent exigées pour l’octroi de crédits d’investissement (surface foncière suffisante, garanties réelles exigées, capacité de remboursement), excluent une très grande partie des exploitations du bénéfice de ces crédits.

II-2- Des insuffisances liées à l’utilisation des technologies agricoles

Les structures foncières ont une incidence directe sur les modes d’exploitation. L’inadéquation de ces structures se traduit par l’adoption de méthodes culturales peu productives sur la majeure partie des exploitations. Ainsi, d’après le RGA de 1996:

•Le taux de mécanisation des travaux du sol n’est que de 38% pour les exploitations de moins de 5ha, alors qu’il s’élève à 67% pour celles de plus de 5 ha;

•Le taux d’utilisation des engrais est respectivement de 50% et de 54% pour les deux classes suscitées;

•Le taux d’utilisation des semences sélectionnées est de 11% et 26% pour les deux classes;

•L’utilisation des produits phytosanitaires y est respectivement de 27% et 45%.

Cette interaction entre structures foncières et niveaux d’intensification de la mise en valeur agricole ressort également de l’évaluation de l’impact du Projet de Développement Intégré de Fès-Karia Tissa qui a révélé que:

•La rotation biennale céréales/fourrages ou céréales/légumineuses a été adoptée à plus de 60% dans les exploitations supérieures à 5 ha contre 44% dans les exploitations de moins de 5ha;

•Le taux d’utilisation de semences sélectionnées se situe autour de 25% dans les exploitations inférieures à 10ha et à près de 60% dans les exploitations de taille supérieure;

•L’accès au crédit a concerné la totalité des exploitations de plus de 50ha, contre seulement la moitié pour les strates inférieures;

•Le crédit agricole a été déterminant dans l’accumulation du capital dans les exploitations de plus de 20 ha.

II-3- Dualité de droit

Au Maroc, les immeubles fonciers sont soumis à deux régimes juridiques différents:

• Le régime foncier découlant du droit musulman: Le fondement juridique du droit de propriété des immeubles melk (propriété privée) est le fait de la possession paisible, publique, à titre de propriétaire, non interrompue, pendant 10 ans. La preuve de la possession est liée à l’établissement d’un acte adoulaire (notarié) dit “moulkia”, par lequel deux adouls (notaire traditionnel) affirment le fait d’une possession régulière. Pour avoir sa forme authentique, l’acte devra être homologué par le Cadi (juge).

• Le régime des immeubles immatriculés est régi par deux textes principaux: le Dahir du 12 Août 1913 sur l’immatriculation foncière et le Dahir du 2 Juin 1915 fixant la législation applicable aux immeubles immatriculés dit “ Code foncier “ des immeubles immatriculés.

La propriété d’un bien melk peut être transférée suivant diverses formes: acte adoulaire, acte sous-seing privé enregistré et par acte passé devant le notaire moderne lorsque l’immeuble est immatriculé ou en cours d’immatriculation.

Le régime foncier des terres en propriété privée est donc caractérisé par un dualisme juridique depuis l’introduction du système des livres fonciers. D’un côté les immeubles non immatriculés demeurent soumis au droit musulman, de l’autre, les immeubles immatriculés relèvent du “ code foncier “ de 1915.

a) Le régime de l’immatriculation foncière

La sécurisation du droit de propriété, des transactions et d’exploitation passe nécessairement par l’immatriculation foncière. En effet, le but de l’immatriculation consiste à assurer la garantie, la sécurité et la mobilité de la propriété foncière. Les avantages de cette opération sont multiples et se manifestent par:

•La sécurisation du droit de propriété et de l’exploitation;

•La stabilité des transactions et l’instauration de confiance entre les opérateurs;

•La purge de tous droits non reconnus au profit de tiers en raison du caractère définitif et inattaquable du titre foncier;

•La détermination des limites précises de la propriété foncière ainsi que sa localisation et sa contenance;

•L’acquisition d’une valeur marchande des propriétés immatriculées supérieure à celle des propriétés non immatriculées;

•La constitution d’une garantie à la sûreté du remboursement des prêts obtenus auprès des organismes créanciers.

L’immatriculation foncière reste donc le moyen par excellence de garantir la sécurité de la propriété foncière, des transactions et d’exploitation. Cependant, ce système n’a pu couvrir jusqu’à présent que 38% de la superficie agricole utile.

Parmi les problèmes qui retardent son extension figurent ceux relatifs à son caractère facultatif, la lenteur des procédures et l’importance du coût de l’opération. Nonobstant l’évolution progressive des superficies des terres soumises à l’immatriculation, le rythme de cette progression s’avère insuffisant.

Outre les raisons évoquées précédemment, d’autres causes sont citées:

•Les propriétaires ignorent souvent les avantages de l’immatriculation et de la mise à jour;

•Les multiples interdictions instituées sur les transactions foncières conduisent à des transactions non déclarées;

•La lenteur du règlement des litiges par les tribunaux;

•L’indivision constitue une source d’obstacles à l’accomplissement de la procédure.

C’est pourquoi, il apparaît nécessaire d’adapter certaines dispositions régissant l’immatriculation foncière à l’évolution de la société marocaine et aux exigences du développement économique. Ainsi, il est devenu impérieux de prendre des mesures pour encourager la généralisation de l’immatriculation foncière, notamment par:

•Le renforcement et la modernisation des dispositifs et des outils de mise en œuvre des procédures d’immatriculation, en vue de réduire les délais d’immatriculation et de mise à jour des titres.

•Le développement et le renforcement des juridictions spécialisées dans le domaine foncier, pour accélérer le règlement des oppositions et des litiges qui sont souvent à l’origine des retards dans l’aboutissement des procédures d’immatriculation.

•L’extension de l’immatriculation d’ensemble par le biais de grands programmes régionaux soutenus par l’Etat.

•L’extension et la modernisation du cadastre national et sa mise à jour régulière.

b -Le régime foncier du non immatriculé

Le régime foncier des immeubles non immatriculés tire ses règles principales du droit musulman décrit ci avant. Le fondement de la propriété découle des enseignements des grands jurisconsultes malikites:

•La transmission du droit de propriété entre vifs ou à cause de décès;

•La vivification de la terre par le travail;

• La possession.

Le régime foncier découlant du droit musulman (melk non immatriculé) couvre la majorité des propriétés foncières agricoles du pays, soit plus de 40% de la SAU. La «moulkya» qui constitue la preuve de possession, est enregistrée par les «adouls» (notaires traditionnels). Parfois les actes établis sont imprécis faute d’une qualification confirmée en matière de législation foncière.

Ce système qui régie l’ensemble des titres de possession traditionnels, engendre par son imprécision des risques au niveau des transactions, qui peuvent être frauduleuses et source de litiges inextricables qui finissent par encombrer les tribunaux.

Il devient, par conséquent, indispensable de se pencher sur cette catégorie de propriétés foncières régie par la «moulkya» en vue d’opérer sa reconversion dans le système régulier du Cadastre et de la Conservation Foncière. Pour faciliter l’intégration de ces terres au régime d’immatriculation, il est important de procéder à l’établissement du cadastre national sur l’ensemble des propriétés agricoles sous régime du melk non immatriculé. Les plans cadastraux créés, associés aux moulkyas, serviront d’instruments de base pour la transformation de ces moulkyas en titres fonciers.

II-4- Déperdition des terres agricoles à haut potentiel de production sous l’effet des extensions urbaines

La croissance continue du taux d’urbanisation au Maroc induit une augmentation très forte des superficies consommées par les habitations, les infrastructures, les équipements socioéconomiques et autres activités à caractère économique. Cette consommation de terrains s’opère principalement au détriment des terres agricoles notamment celles irriguées et de surcroit les plus fertiles.

Cette situation a amené les pouvoirs publics, à travers un certain nombre de mesures juridiques édictées par la loi 12-90 relative à l’urbanisme, à faire prévaloir le principe de protection des terres agricoles contre l’urbanisation. Cependant, ces mesures ont eu peu d’effets face à la spéculation foncière et le développement de l’habitat clandestin. Les instruments de planification sensés opérer les arbitrages nécessaires entre besoins en zones à ouvrir à l’urbanisation et patrimoine agricole à préserver, s’avèrent inefficaces. Les politiques d’aménagement urbain n’ont pas réussi, jusqu’à présent, à favoriser une exploitation rationnelle de l’espace et une orientation adéquate des activités de façon harmonieuse et complémentaire. Aussi, tout territoire non urbanisé contigu à la ville, est-il devenu l’objet potentiel d’une annexion par la ville, indifféremment de sa nature et de sa vocation.

Les terres agricoles sont regardées, aussi bien par les acteurs institutionnels que par les opérateurs privés, comme des espaces vides dont l’usage agricole ne mérite pas d’être pris en compte par rapport aux usages nouveaux d’urbanisation. En d’autres termes, ces terrains sont perçus comme une assiette foncière libre en instance d’être urbanisée.

Encadré: AMPLEUR DE LA DEPERDITION DES TERRES AGRICOLES PAR L’URBANISATION

Une étude prospective menée par le Département de l’Agriculture en 2004 confirme que, dans les conditions actuelles de l’extension de l’urbanisation, et compte tenu des projections en matière de besoins en logements, équipements et zones réservées aux activités économiques, la superficie totale de terres agricoles consommées par l’urbanisation sera à l’horizon 2025 de près de 90.000 ha, avec un rythme moyen d’environ 4.500 ha par an.

D’autres études ont permis de mesurer les terres productives perdues sous l’effet de l’extension de l’urbanisation dans différentes régions agricoles du pays. Ainsi, dans le périmètre irrigué du Tadla, le suivi effectué par les services de l’Office Régional de Mise en Valeur Agricole (ORMVA), a révélé des chiffres alarmants de consommation de terres aménagées et équipées pour l’irrigation par la construction d’habitation. Le bâti dispersé est passé de 932 ha en 1986 à 2747 ha en 2005 soit une extension moyenne de 96 ha/an.

Parallèlement les agglomérations du périmètre ont occupé en 2005 une superficie de 4467 ha contre 3046 ha en 1986, soit une extension moyenne de 75 ha/an. L’extension totale annuelle moyenne entre 1986
et 2005 s’établi donc à 170 ha.

Au niveau de la zone d’action de l’ORMVA de Souss-Massa, le bâti a augmenté entre 1987 et 2001 d’environ 1200 ha au détriment des terres de cultures irriguées, soit une extension moyenne de 100 ha/an. Au niveau de la zone de l’ORMVA des Doukkala, la superficie irriguée consommée par le bâti a atteint, durant la même période, plus de 730 ha, soit environ 60 ha/an.
Cette pression à laquelle sont soumises les terres cultivables recèle des risques réels pour l’avenir de l’agriculture, eu égard au potentiel limité d’une superficie agricole utile(SAU) de l’ordre de 8,7 millions d’hectares, soit seulement 12% de la superficie du territoire national.

Des exemples concrets d’extension de zones urbaines sur des terres agricoles à hautes potentialités de production sont nombreux et illustrent de multiples dynamiques de transformation de la vocation agricole des terres par l’urbanisation. A titre d’exemple, les ceintures maraîchères qui entouraient pratiquement toutes les villes ont quasiment disparues. Ces zones sont transformées en espaces, soit urbanisés concrètement, ou sous-exploités en attendant leur urbanisation effective.

En effet, la croissance des villes ne se fait plus comme dans les temps anciens par densification du bâti intra-muros, mais bien au contraire par étalement spatial. Les villes économes de leurs périphéries rurales ont cédé la place à une urbanisation diffuse qui maximise la compétition foncière avec les autres activités, notamment l’agriculture.

Au niveau de la planification urbaine, la révision périodique des périmètres urbains ou des plans d’aménagement se fait en faveur d’extension surdimensionnée de ces périmètres sur des terres agricoles à haut potentiel de production.

Le suivi des projets d’extension effectué par le MADRPM entre 1998 et 2004 permet de révéler, que sur une superficie d’extension initialement projetée de l’ordre de 237.200 ha, uniquement une superficie de 50.300 ha , soit 21%, a été préservée vu son intérêt agricole. Par ailleurs, il ressort de ce travail de suivi que les extensions stipulées par les projets de délimitation proposés correspondent à près de quatre fois et demi la superficie actuellement urbanisée.

Les effets négatifs provoqués par ce phénomène vont à l’encontre des objectifs du développement durable. Il s’agit, en effet, d’une situation problématique dont la maîtrise nécessite la recherche de moyens et d’approches nouvelles.

Pour œuvrer dans le sens d’une atténuation des effets de l’extension abusive de l’urbanisation au dépens des terres agricoles fertiles, le Département de l’Agriculture agit dans le cadre des dispositions de la loi 12.90 relative à l’urbanisme en vue de favoriser une orientation raisonnée des extensions urbaines sur les terres productives et de prévenir le mitage de l’espace agricole. Il s’agit notamment des dispositions qui portent sur:

•La définition des zones agricoles à délimiter et à préserver dans le cadre des documents d’urbanisme;

•La contre signature par le Département de l’Agriculture des décrets d’homologation des Schémas Directeurs d’Aménagement et d’Urbanisme (SDAU) des périmètres urbains;

•La participation aux travaux des instances d’instruction et de validation des documents d’urbanisme au niveau central et local;

•L’institution de dispositions particulières réglementant la construction en milieu rural.

III- PRINCIPALES REFORMES DE LA POLITIQUE FONCIERE

Les réformes en matière de politique foncière visent la réalisation des objectifs suivants:

• La sécurisation du droit de propriété, des transactions et de l’exploitation;

• L’unification des régimes fonciers;

• La levée des entraves à la mobilité et à l’accès au foncier;

• La promotion de l’agriculture de groupe.

• La préservation du patrimoine agricole productif

A cet effet, certaines actions, mesures et réformes ont été élaborées et sont en cours de mises en œuvre, et d’autres sont en cours de préparation, conjointement, par les départements ministériels concernés.

III-1- Sécuriser le droit de propriété, des transactions et de l’exploitation

Il s’agit principalement:

a) d’étendre l’immatriculation foncière:

A cette fin, il a été procédé à la révision des textes de loi régissant actuellement l’immatriculation foncière. Cette révision découle de la nécessité d’adapter le dispositif légal et réglementaire à l’évolution politique, économique et sociale du pays tout en sauvegardant les principes fondamentaux du régime foncier. Les actions à mener dans ce cadre consistent en la simplification des procédures, le raccourcissement des délais, l’encouragement des formules d’immatriculation d’ensemble et le rattrapage du retard enregistré au niveau de la mise à jour des titres fonciers.

• Pour le dahir du 12 août 1913, la réforme porte sur:

-Le renforcement des moyens de généralisation de l’immatriculation en la rendant obligatoire dans des zones à ouvrir à cet effet;

-L’accélération des formalités en fixant des délais d’exécution qui s’imposent aux différents intervenants;

-Le renforcement des garanties en étendant les moyens de publicité, en limitant la possibilité de formuler les oppositions hors délais et en pénalisant les demandes d’immatriculation, les oppositions et les pré notations abusives et vexatoires;

-L’actualisation terminologique et institutionnelle;

-L’élaboration pour la première fois d’une version arabe officielle de cette loi.

• Pour l’arrêté du 3 juin 1915, la réforme vise la généralisation de l’établissement des dossiers techniques par le secteur privé, aux lotissements dans l’ensemble du territoire national et aux morcellements, fusions et mises en concordance, dans les ressorts de l’ensemble des municipalités et des centres délimités.

• Pour le dahir du 25 juillet 1969, la réforme porte sur l’extension de l’immatriculation d’ensemble aux périmètres urbains et périurbains.

b) d’améliorer le système d’établissement des actes traditionnels constitutifs et translatifs de propriété, par l’instauration de registres d’inscription des transactions sur le non immatriculé et l’annexion, aux actes, de plans cadastraux;

c) de généraliser le cadastre national qui constitue un outil indispensable à la connaissance et au suivi de l’évolution des structures foncières et qui sera indispensable pour la mise en œuvre d’un certain nombre de programmes en relation avec la politique agricole;

d) de régulariser la situation juridique des terres attribuées à des agriculteurs dans le cadre de la réforme agraire ou dans le cadre de contrats spéciaux avant la promulgation de la législation régissant ce secteur par une cession définitive et sans interdictions ni obligations contraignantes;

e) d’améliorer les conditions de location des terrains domaniaux notamment par le recours à la location de long terme, sur la base de projets d’investissement engagés dans le cadre d’un partenariat public privé.

III-2- Unifier les régimes fonciers

L’objectif recherché sera, d’une part, d’unifier les cinq régimes fonciers structurant l’espace agraire, en statut melk (propriété privée) immatriculé, par résorption progressive des autres statuts (collectif, guiche, domanial, réforme agraire) ce qui permet en même temps de régulariser les situations possessoires qui prévalent sur le terrain, et d’autre part, d’unifier les régimes juridiques applicables aux immeubles immatriculés et aux immeubles non immatriculés.

a) Concernant les terres collectives et guiches, il est prévu:

•De poursuivre la melkisation, au profit de leurs ayants droits, des terres collectives et guiches situées à l’intérieur des périmètres d’irrigation, en application du dahir n°1-69-30 du 25 juillet 1969, dont les dispositions seront révisées, de manière à en améliorer la mise en œuvre;

•D’engager la melkisation des terres situées en zone bour (agriculture pluviale), lorsqu’elle est possible et demandée par les ayants droit;

•D’envisager, avec les collectivités concernées, des formes alternatives de gestion de ces terres, lorsque leur melkisation individuelle s’avère difficile à mettre en œuvre: gestion par le biais d’associations, ou de coopératives, location de longue durée à des investisseurs, partenariat,…

Sur le plan juridique ces orientations devront se traduire par la révision du dahir du 24 avril 1919 et du dahir n°1-69-30 du 25 juillet 1969 régissant les terres collectives, dans le sens de:

•La levée de l’inaliénabilité des terres et la libéralisation des modes de gestion,

•La définition de la qualité d’ayant droit suivant des critères clairs et précis,

•L’apurement de l’assiette foncière des terres,

• La simplification des procédures de melkisation.

b) Pour les terres collectives de parcours, il faudra procéder à la délimitation de ces terres, à l’identification de leurs ayants droits qui seront organisés en coopératives avec lesquelles seront engagés, en partenariat, des programmes d’améliorations pastorales sur les terres en question. Un projet de loi est en cours d’élaboration

c) Pour les terres domaniales, l’orientation principale retenue est la promotion du partenariat public-privé autour des terres gérées par les sociétés d’Etat SODEA, SOGETA et SNDE. Le plan de restructuration de ces sociétés a été adopté et la première opération du partenariat public privé a été engagée sur une superficie de 44500ha (voir encadré).

Encadré: PROGRAMME DE PARTENARIAT PUBLIC-PRIVE AUTOUR DES TERRES GEREES PAR LES SOCIETES SODEA ET SOGETA

La restructuration de la SODEA et de la SOGETA a fait l’objet d’un contrat signé entre l’Etat et ces deux sociétés en mai 2003. Cette restructuration a porté sur trois volets: social, financier et foncier.

Concernant le volet foncier, celui-ci a fait l’objet d’une opération de partenariat public privé dont l’appel d’offres international a été lancé le 25 octobre 2004. L’appel d’offres a concerné 205 projets d’une superficie globale de 54.791 ha. Sur les 173 offres de projets retenus, 167 projets ont été attribués pour une superficie de 44 500 ha. Les dépôts des demandes ont été dominés à 86 % par des investisseurs nationaux, suivi par les étrangers avec 11 %, puis par les groupements mixtes marocains et étrangers avec 3 %.

L’investissement total projeté est de 4,7 milliards de dirhams, il représente 235 % de l’objectif initialement fixé à 2 milliards de dirhams. Les investissements nationaux ont représenté 4 milliards de DH. L’effort d’investissement est orienté vers la production agricole à hauteur de 60 % (2,8 milliards de DH), 39 % vers l’agro-industrie (1,8 milliard de DH) et 1% destiné à l’agrotourisme (0,045 milliards de DH).

Le nombre total d’emplois prévus est estimé à 17.090 emplois, représentant 142 % des prévisions initiales qui étaient fixées à environ 12 000 emplois.

Les principales attentes de l’opération de partenariat public privé lancée sur ces terres se résument dans les objectifs suivants:

• Une meilleure valorisation du patrimoine foncier géré par la SODEA, SOGETA et la SNDE;
• La mobilisation des capitaux privés nationaux et étrangers;
• La contribution des projets retenus, à la mise à niveau des principales filières agricoles;
• La sauvegarde de l’emploi existant et la création de nouveaux emplois.

Le cadre contractuel du partenariat entre l’Etat et les opérateurs privés est structuré autour des éléments suivants:

La contribution de l’Etat par:

• La mise à disposition de propriétés de tailles suffisantes;
• L’octroi de délais de partenariat suffisamment longs, pour inciter les promoteurs à mieux investir et amortir leurs capitaux.
La Contribution des opérateurs privés par:

• La réalisation de projets agricoles ou agro-industriels, constituant des référentiels en matière de développement agricole;
• La mobilisation du maximum d’investissement et la création du maximum d’emplois;
• Le respect, dans le temps, des engagements pris en vue de faire de cette opération un modèle réussi de gestion des terres relevant du domaine privé de l’Etat.

Des conventions de partenariat adaptées aux types de projets

Le partenariat s’opère selon une convention de location de longue durée entre l’Etat et le soumissionnaire qui définit les conditions et les modalités d’exécution du projet à réaliser. Deux types de durée sont prévus:

• 40 ans à compter de sa date d’entrée en vigueur, si le partenaire propose de réaliser un projet d’investissement en plantations arboricoles, viticoles, forestières ou en infrastructures agro-industrielles.

• 17 ans, si la proposition du partenaire porte sur la réalisation de projets concernant les cultures annuelles et l’élevage.

Ces durées peuvent être prorogées en fonction des nouveaux investissements proposés. La redevance annuelle est fixée pour chaque projet par l’administration en fonction des données de chaque unité et subordonnée à une augmentation de 10 % tous les 5 ans.

Un système de suivi de l’exécution de la convention

A la fin de chaque année une commission administrative de suivi est chargée de vérifier la réalisation du projet par rapport aux prévisions de l’offre du partenaire. A cet effet, le partenaire doit produire et transmettre à la fin de chaque campagne agricole à la dite commission un rapport d’activité complet portant notamment sur les investissements réalisés et les emplois créés.

d) Pour les terres domaniales distribuées dans le cadre de la Réforme Agraire, des lois modifiant et complétant ceux régissant ce secteur et leurs décrets d’application ont été adoptés et publiés respectivement au bulletins officiels n°5282 du 13 janvier 2005 et n°5446 du 10 août 2006, dans l’objectif de lever les interdictions et les obligations contraignantes mises à la charge des bénéficiaires. Une circulaire traçant les modalités d’application de cette loi est en cours d’élaboration par une commission interministérielle composée des représentants des trois départements ministériels concernés.

Les principales modifications apportées par ces nouveaux textes sont les suivantes:

•Consolidation du droit de propriété des attributaires;

•Apurement par le ministère des Finances et de la Privatisation des charges et droits réels autres que les servitudes inscrits sur les titres fonciers et ce, afin de régler le problème des hypothèques et autres charges grevant les lots attribués qui entravent leur immatriculation au profit des attributaires;

•Simplification des procédures juridiques pour aboutir, dans les meilleurs délais, à la remise de titres fonciers aux attributaires;

•Levée des obligations imposées aux attributaires, constituant une entrave à l’intensification et à l’investissement;

•Allégement des contrôles de l’administration et renforcement du rôle des unions provinciales des coopératives en matière d’appui aux coopératives;

•Ouverture de la possibilité d’attribution de lots devenus vacants à des techniciens agricoles.

L’orientation principale est la libéralisation du secteur de la réforme agraire, pour lever tout obstacle de nature à y freiner l’investissement.

Cette libéralisation devra cependant être progressive au fur et à mesure que les attributaires se seront acquittés de leurs dettes auprès de l’Etat (paiement des prix d’acquisition des lots), et des coopératives (remboursement des dettes et emprunts).

e) En ce qui concerne le cas des terres domaniales distribuées avant 1966, elles seront cédées au profit des exploitants réguliers. A cet effet, la loi 05-01 relative à la cession de ces terres et son décret d’application ont été publiés respectivement au bulletin officiel n°5282 du 13 janvier 2005 et n°5446 du 10 août 2006. La circulaire traçant les modalités d’application des dispositions de la loi est en cours d’élaboration par la commission interministérielle composée des représentants des trois départements ministériels concernés. L’apport principal de ces textes est:

•La cession définitive des terres à leurs occupants réguliers;

•La constitution de commissions provinciales chargées de l’établissement des listes des exploitants réguliers qui bénéficieront de la cession;

•Le dépôt par les intéressés de demandes dans un délai de 2 ans à partir de la date de publication du décret d’application de la loi 05-01 (10 août 2006) pour bénéficier de la cession;

•La fixation du prix de cession et la détermination des modalités de paiement;

•L’abrogation du dahir portant loi n° 1-72-454 du 25 Hijja 1396 (17 décembre 1976) étendant la législation et la réglementation sur la réforme agraire aux distributions d’avant 1966 et la création d’un cadre juridique propre à elles.

f) Pour les terres habous, l’objectif est d’assurer une gestion rationnelle de ces terres et augmenter leur productivité. A cet effet, une convention cadre de coopération a été passée entre le Département de l’Agriculture, et celui des Habous et des Affaires Islamiques en janvier 2002.

Dans ce cadre, un premier programme a été élaboré portant sur:

•La réalisation d’études de diagnostic sur 12 exploitations totalisant une superficie de 1454 ha, plantée en oliviers;

•L’organisation de stages de formation au profit des cadres et techniciens du ministère des Habous et des Affaires Islamiques;

•Le recensement avec l’administration de la conservation foncière du cadastre et de la cartographie des terres Habous immatriculées ou en cours d’immatriculation.

III-3- Lever les entraves juridiques à la mobilité et à l’accès au foncier

Il est nécessaire de réviser certains textes de loi qui constituent aujourd’hui une contrainte pour la dynamisation du marché foncier, en vue d’opérer une réallocation des terres en fonction de critères économiques. Tel est le cas de la loi n° 34-94 sur la limitation du morcellement, qui interdit toute transaction de nature à créer des parcelles inférieures à 5 ha dans les périmètres d’irrigation ou en deçà d’une superficie minimale d’exploitation dans les périmètres de mise en valeur en bour, et du texte interdisant l’acquisition de propriétés agricoles par les personnes physiques étrangères et les sociétés par actions (dahir n° 1-73-645 du 23 avril 1975).

Concernant le premier texte, les voies d’amélioration pourraient concerner une révision dans le sens de l’abrogation des dispositions d’interdiction et mesures coercitives, tout en maintenant les mesures incitatives à la préservation de l’intégrité des exploitations. Quant au deuxième texte, la réflexion s’oriente, d’une part, vers une levée des interdictions qu’il a établies, et d’autre part, vers la suppression de toutes les clauses instituant l’inaliénabilité des terres agricoles (terres collectives, guich, domaniales et de la réforme agraire).

III-4- Promouvoir l’agriculture de groupe en tant que voie de contournement des contraintes liées à l’indivision

Pour contourner les contraintes liées à l’exiguïté des exploitations et à l’indivision, il est nécessaire d’encourager les agriculteurs à constituer des coopératives, groupements ou sociétés d’exploitation, de taille suffisante pour permettre de constituer un appareil de production adapté à la mise en oeuvre de moyens et techniques de production modernes permettant d’augmenter les rendements et d’améliorer la compétitivité des exploitations concernées.

Le morcellement des propriétés agricoles est dû essentiellement aux pratiques de partages successoraux qui ont pour conséquence de désintégrer les patrimoines fonciers familiaux. Les mesures d’interdiction instituées dans certains périmètres, fondées sur la coercition, n’ont pas permis de juguler le phénomène pour des raisons objectives de nature économique, sociale, démographique et culturelle.

Il faudra, par conséquent, agir dans le sens de la promotion de groupements fonciers entre indivisaires ayants droits à la succession des patrimoines fonciers. Ces groupements seront composés de l’ensemble des héritiers éligibles aux successions qui détiendront des parts sociales dans lesdits groupements, correspondant à leur quote-part dans la propriété possédée dans l’indivision. Ainsi, ils exploiteront de façon collective le patrimoine, au lieu d’exploiter individuellement des parcelles délimitées sur le terrain, souvent de manière informelle, ce qui préservera le patrimoine du morcellement anarchique.

L’exploitation collective sera effectuée selon des modalités de gestion sociétaire (élection d’un conseil d’administration, transfert des prérogatives de gestion à ce conseil, …) avec partage des résultats d’exploitation au prorata de la contribution de chaque associé au capital social du groupement. Dans le cas où une telle gestion s’avère difficile, le groupement pourra louer l’intégralité de l’exploitation à une personne tierce ou, le cas échéant, procéder à la vente de la totalité du patrimoine.

Pour encourager la création de ce type de groupement, il est envisagé d’examiner la faisabilité de l’octroi d’incitations financières dans ce sens. Un projet de texte relatif à la liquidation de l’indivision et la constitution de groupements fonciers d’indivisaires est en cours d’élaboration par le Ministère de l’Agriculture du Développement Rural et des Pêches Maritimes

III-5. Assurer une meilleure préservation des terres agricoles productives

Il devient impératif de réfléchir à la mise en place de mesures de sauvegarde du patrimoine agricole fertile au voisinage des centres urbains et ruraux, notamment par:

•L’établissement des cartes de zones agricoles et forestières sur la base d’une démarche négociée entre l’ensemble des partenaires concernés afin de s’y référer lors de l’élaboration des documents d’urbanisme et donner à ces cartes une force juridique garantissant leur opposabilité à l’administration et aux tiers. Ces cartes établiront une hiérarchie entre les terres agricoles ayant reçu d’importants investissements de l’Etat et pouvant contribuer à améliorer la compétitivité de l’agriculture marocaine sur le marché international et celles plus liées à l’économie vivrière. Jusqu’à présent, la Direction des Aménagements Fonciers a réalisé, en collaboration avec l’Agence Nationale de la Conservation Foncière du Cadastre et de la Cartographie, les DPA et les ORMVA concernés une quarantaine de cartes de zones agricoles couvrant différentes zones agro-écologiques du pays.

• La mise en place de dispositifs d’observation et de suivi pour assurer une meilleure connaissance et quantification du phénomène de déperdition des terres agricoles, en se basant sur les possibilités offertes par la télédétection spatiale.

• La constitution de bases de données provinciales des terrains improductifs qui pourront servir comme zones d’accueil pour des projets immobiliers, industriels et touristiques.

•La révision des procédures de délimitation des périmètres urbains de façon à y intégrer des dispositions permettant de limiter les extensions uniquement aux besoins réels de développement du tissu urbain. Les projets de délimitation de périmètres urbains devraient être associés systématiquement à la dotation des zones d’extension concernées en plans d’aménagement préservant les zones agricoles.

•Le développement de la concertation autour de la problématique de la déperdition des terres agricoles par l’urbanisation en impliquant l’ensemble des acteurs concernés au niveau national, régional et local.

CONCLUSION

Un consensus général existe aujourd’hui entre tous les acteurs, les experts et les décideurs sur la problématique du foncier au Maroc et sur la nécessité d’une «politique foncière permettant de clarifier les droits de propriété et d’usage de la terre de façon à donner aux agriculteurs la possibilité d’investissements à long terme fondé sur le crédit». Le processus d’élaboration des réformes a commencé à prendre son chemin avec les premières mesures juridiques prises pour répondre à certains problèmes saillants devenus très prioritaires. Néanmoins, la complexité de la problématique du foncier au Maroc et son prolongement historique et culturel font que les réformes dans ce domaine ne peuvent s’inscrire, pour leur mise en œuvre à grande échelle, que dans le long terme et nécessitent par conséquent une volonté politique très ferme, un effort de l’Etat continu et soutenu et des instruments appropriés pour soutenir des actions d’envergure et inciter par des aides les propriétaires ou les ayants droits à y adhérer. Cela est devenu une nécessité impérieuse pour améliorer la compétitivité de l’agriculture et son attractivité pour les investissements.

En fin, une véritable mise à niveau des exploitations agricoles passe par leur agrandissement pour pouvoir tirer avantage des économies d’échelle qu’il peut générer. Cet agrandissement ne sera possible que dans un contexte de développement économique d’ensemble générant des revenus et des emplois dans les secteurs autres qu’agricoles, seuls à même d’absorber les excédents de population agricole et partant, de réduire la pression sur le foncier.